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关于优化文化产业发展法律环境的思考

2013年09月27日 15:43:27          出处:北仓门文化艺术网      点击率:1824

党的十七届六中全会提出:“加快文化立法,制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规,提高文化建设法制化水平。”完善文化产业立法既是维护国家文化安全、提高文化产业竞争力的需要,也是规范当前文化产业领域改革发展的重要保障。当前,我国在文化产业领域的法律法规不健全不完善,制约了文化产业发展,对于构建规范、有序、竞争、统一的文化市场体系带来诸多问题。因此,围绕文化产业立法这一课题进行调查研究,为优化文化产业发展法律环境提供对策,具有重大现实意义。   

一、当前我国文化产业立法现状

从法的渊源来看,我国文化产业立法包括宪法、法律、法规、地方性法规、政府规章,还包括我国国家机关部门颁布的关于文化管理的规范性文件。目前,我国已基本形成一套以宪法为核心,以文化管理一般法为基础,以各文化部类管理法规为主体构成的文化法律体系,具体可分为以下五个层面:

第一层面是涉及文化产业的综合性法律法规和涉及文化产业各个具体行业的法规。这些综合性法律法规主要包括宪法、民法、商法、刑法、经济法、诉讼法及其他法律法规中与文化产业相关的部分。涉及文化产业各个具体行业的法律法规则包括有关新闻服务、文化出版、广播影视、互联网等具体行业的法律规范以及规范性法律文件。

第二层面是涉及文化产业管理的法律法规。我国目前最重要的几部对文化产业管理加以规范的法律分别是《文物保护法》、《著作权法》、《广告法》,以上三部法律配以具体的管理条例和实施细则进而形成了规范该具体领域完备的法律体系。

第三层面主要是国务院颁布的文化行政管理方面的行政法规。改革开放以来,为了促进和保护文化产业的健康发展,国务院先后出台、修订了《电影管理条例》、《广播电视管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷业管理条例》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》等一批行政法规。

第四层面主要是文化产业的主管部门,如文化部、新闻广电出版总局等部门出台的有关文化产业的部门规章、管理办法和实施细则。

第五层面则是各省、自治区、直辖市和较大的市为促进和保护文化产业而制定的地方性法规和政府规章。这一层面的法律性文件数量较多,各个省、自治区、直辖市和较大的市都依据上位法的规定并结合当地的实际情况对文化产业进行了具体规划。

二、我国文化产业立法存在的主要问题

我国文化产业立法随着文化产业不断发展而逐步完善,虽然涵盖比较全面、配套比较完备,但从整体而言,仍处于相对薄弱阶段,主要有以下几个问题:

1、体制改革乏力影响立法。我国政府正逐步加大文化管理体制改革的力度,但一些措施并未解决我国文化产业发展体制机制上一些根本性问题,如行政垄断、市场准入、投资主体多元化、文化企业产权关系改革等。与此对应,文化产业领域已有法律法规总体体现出“重审批管理,轻保障发展”的特点,部分法规还带有计划经济体制痕迹。在有的地方和领域,文化行政权力在资源重组和优化配置的名义下,出现了前所未有的高度集中,使得从计划经济向市场经济转型过程中制定的文化产业法律法规不仅没有失去原有的制度基础,反而获得了新的支持。

2、调整盲点较多立法滞后。我国文化产业立法缺位问题比较严重,与发达国家相比,立法调整对象过窄,涵盖面不够,缺乏完备的文化产业政策法规系统。而随着科技迅猛发展,新的文化业态如数字版权产业、创意设计、动漫、移动网络等层出不穷,新的问题也不断呈现,但缺少相关法律调整,立法缺位严重。这一问题在文化产业市场主体法、投资法和税收法等方面尤为明显。

3、顶层立法欠缺质量不高。我国现有的文化产业立法大部分是通过行政法规、规章或是政策来调整文化产业发展,缺少全国人大及其常委会的高层次立法。如《文艺演出法》、《广播电视法》、《电影法》等文化产业的基本法律,在当前仍然停留在行政法规或部门规章的层次,这直接影响了相关规范的权威性和有效性。此外,现有立法存在技术和质量不高等问题,相关法律法规存在规定过于宽泛含糊,或是同位阶的规范性文件相互冲突等情况。

4、接轨全球不够问题重重。我国文化产业相关的法律法规不仅要符合我国当前实际,还要适应全球文化产业发展的趋势。自2001年我国加入WTO以来,文化产业以隶属于国际服务贸易范畴的身份列入WTO中国承认的条款,而我国在2001年前制定的文化产业法规有许多与WTO规制不相适应,给我国文化对外贸易造成很多麻烦,有必要对此进行修改调整,使之日趋与国际接轨。

三、完善我国文化产业立法的建议

完善我国文化产业发展法律环境,重点是要在立法理念和立法模式上注重实际、因地制宜、明晰路径,同时更要在立法过程中统筹兼顾、突出重点、把握节奏。

1、确立文化产业立法理念。明确立法原则和基本思路:一是确立文化产业的定位及发展目标,以立法形式确立文化产业的定位,是我国发展文化产业的法律基础。二是确立政府的相关义务与职责范围,着力解决多个主管机关各自为政、交叉管理、权属不清的弊端。三是注重自上而下的机制设立,发挥企业自治和行业协会管理等民间组织作用,促进我国文化产业多层级多结构良好发展。四是实践探索立法改革。改革造成体系混乱的“部门立法”模式,通过“立法招标”鼓励公民多途径参与立法,探索破解行政立法领域“部门利益法制化”弊端。

2、选择适合我国实际的立法模式。我国文化产业具有内涵丰富、内容广泛,主管部门众多,关联事项复杂等特点, 而且相关知识产权体系不完备,现行法律体系与文化产业发展不适应现象突出。鉴于以上原因,应采用专项单独立法模式较为妥当。在现有法律法规及规范性文件基础上通过梳理新设法律与原有法律的关系,对涉及文化产业各管理部门进行统一协调,从而降低立法成本。同时,以专项宏观立法的模式,从整体上确立我国文化产业规划,再辅以相关灵活政策应对形势变化,确保政策连贯性,避免陷入发展迅速与立法滞后难以调和的窘境。

3、加强文化产业重点领域立法。一是完善知识产权保护方面的立法。注重对我国现行知识产权法律制度不完备之处进行立法修改,积极参与、倡导国际知识产权新制度的建立,同时制定更具操作性的打击侵权盗版的法律规范。二是完善文化产业投资和税收法律政策。通过立法明确规定民间和外来投资的法律地位、权益保护和退出机制等问题,通过立法优化文化产业税收环境,引导更多社会资金在税收杠杆下流入文化产业。三是加强新兴文化产业领域立法建设。高度重视对文化产业新型业态和新型模式的法律规范,通过立法界定新兴文化产业领域行业规范、经济安全、版权纠纷、垄断竞争以及文化安全等诸多问题。

4、抓紧制定文化产业各行业基本法律。目前,我国《文化产业促进法》等调研起草工作已经展开,《电影产业促进法》征求意见稿已经公布。但总体而言,这块立法工作形势复杂、任重道远。如《文化市场管理法》、《出版法》、《新闻法》、《演出法》等仍处在初始阶段。因此,必须加强这一方面立法力度、加快立法推进,把目前行之有效的各种促进性政策予以固定化和法律化,为整个文化产业立法体系夯实基础、巩固中坚,一方面保证有效政策措施落实,另一方面推动形成文化产业市场主体之间公平竞争的市场环境、提升文化产业整体运行效益。

5、注重与国际标准和国内其他部门法的衔接。在立法中应当以世贸组织的基本原则作为制定执行文化产业法规政策的基础,遵循国际公约,双边、多边协定,在制定政策法规时尽量与之接轨,充分运用法律手段有效维护国家文化主权、保护国家文化资源、促进民族文化产业发展。在实现文化产业专门法律规范内部和谐统一的同时,还应理顺文化产业立法与其他部门法之间的关系,注意与其他部门法之间有机衔接,避免法条之间出现冲突相左等情况。

四、无锡市文化产业立法的建议

当前,无锡市文化产业发展政策导向鲜明,规范扶持政策文件较为完备,但通过法律法规进行产业规范、管理保障仍然缺乏。在国家层面《文化产业促进法》还没有出台之前,我市可根据需要、结合实际,借鉴参考国外及台湾地区立法经验,以地方立法的形式出台《文化产业发展促进条例》,并逐步完善相关配套法规,从法律上有效保障这一产业快速健康发展。在立法上具体建议有:一是明确文化产业概念。要在立法中明晰文化产业的内涵和外延,目的是确立本地区发展扶持的对象,树立入选标准和遴选要求,保证政府投入获得切实回报。二是厘清政府在产业发展中的权责利。立法目的是以法律形式确认文化产业重要性,在保护知识产权、激励文化创新的同时,对政府设定效力更高、规范性更强的法规约束,明确政府工作原则、职责范围和法律责任,保障文化产业发展的方向性、实效性和可控性。三是健全文化产业分类统计系统。当前从上到下关于文化产业的分类统计体系多样,衔接配套不够,系统化、连贯化、一体化程度低,给文化产业发展带来制约,应通过法律建立完整的产业分类统计评估体系,为制定目标、明确重点、分析研究、完善措施提供科学依据。四是设立文化产业领导机构。应当建立专门负责文化产业发展的机构,基本职能应包括修订过时地方法规、规章和规范,制定发展战略目标、实施宏观调控政策、协调联系文化产业相关部门、制定落实配套政策等。五是规范文化产业融资。以法律形式明确文化产业融资方式,树立鼓励探索多元化融资导向,并明晰各类方式中法律主体的权利与义务。六是完善税收优惠制度。税收优惠制度以不违反上位法为基本原则,并注重各地区、各项税收优惠政策之间的有机衔接,避免优惠措施过多过滥。七是注重行业协会培育发展。支持创业初期中小企业的发展和互助,实现行业内资源共享以及人才流动,建立行业规章制度,完善行业自制。八是重视知识产权保护。基于当前整体知识产权保护能力薄弱、意识淡薄、侵权普遍、监管不力等实际问题,政府应当加强以著作权为主导的知识产权保护力度,制定专项保护办法。同时,强调对于违法行为和违法者加大处罚力度,提高违法成本。           


作者:伍诚达,无锡市委宣传部

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